田雷：奠定 “法制建设的基础”—— “八二宪法”与五届全国人大的历史行程 ||《地方立法研究》

作者：田雷

华东师范大学法学院教授、博士生导师，华东师范大学立法与法治战略研究中心主任。

本文来源于《地方立法研究》2021年第6期。因篇幅较长，已略去原文注释。

摘要 

我国现行的“八二宪法”是由五届全国人大第五次会议通过的，作为一部“新宪法”，它所取代的是由同一届全国人大第一次会议所通过的“七八宪法”。五届全国人大的任期构成了我们理解“八二宪法”的历史背景，因此，对于我们理解这部宪法以及其中若干条款和问题，五届人大的历史都有重要的指导意义。近年来出版的一些党史和人大制度的文献资料，尤其是彭真年谱，使得研究者可以连贯梳理五届人大的历史，并形成某种整体的叙述。本文以五届人大的五次会议作为历史叙述的关键时间节点，把“八二宪法”诞生这一事件安放在这一历史阶段全国人大立法的整体秩序中加以思考。打通原本为法律概念和部门法所分割的思维，所看到的不只是“八二宪法”，还有五届人大在“人心思法”的历史条件下所进行的一系列重要立法工作，尤其是在二次会议和五次会议上所通过的一系列国家机构立法，在理论上辨析出存在于宪法和若干国家机构立法之间复杂、有机的相互配合关系。正是通过这一系列以“八二宪法”诞生为中心的五届人大立法创制，我国的“法制建设的基础”得以奠定，历史由此翻开新的一页，在八二宪法时间内诸多习以为常的国家机构职权和运转规则，都来自这一立法开端时期的创制。

关键词 

目   录 

一、引言：重访1982

二、开端：五届人大一次会议和二次会议

三、中段：五届人大三次会议和四次会议

四、尾声：五届人大五次会议

五、中国宪法研究的历史转向

奠定 “法制建设的基础”

—— “八二宪法”与五届全国人大的历史行程

一、引言：重访1982

就我国社会主义法制建设的历史而言，1982年12月4日具有某种开端的意义，就在这一日，五届全国人大第五次会议在北京通过了“八二宪法”，接近四十年后，这部宪法历经五次修改，至今仍是我国现行宪法。2014年，在“八二宪法”走过其三十而立的历史时期后，全国人大常委会将12月4日设立为“国家宪法日”——这不仅是尊崇过去的一种纪念，也是立足当下、面向未来的一种教育，让宪法的精神传播至千家万户，延续至子孙后代。美国宪法学者在讲述他们的1787年宪法时，常有“重访费城”的说法，我们在此也不妨回到1982年12月4日，重访五届人大五次会议。

（五届全国人大五次会议）

关于此次全国人民代表大会是如何通过我国现行宪法的，2012年出版的《彭真年谱》有如下记载：

新宪法既成，我们的社会主义法制建设也开启了一个新纪元，此时，“万人大礼堂内掌声经久不息”。这是一个真正的宪法时刻，标志着宪法政治的一个历史分水岭，自1980年9月启动的全面修宪到此画上圆满的句号，此前“现行”的“七八宪法”退出历史舞台，我们也进入了“八二宪法”作为国家根本法并统领整个法律体系的新时期。关于我国现行宪法的诞生，《彭真年谱》的记录简明有力、庄严晓畅，整个叙述看起来以程序性事务为主，比如宪法如何“通过”，然而字里行间其实包含着多个值得追问的问题：以宪法的通过方式为例，我们可以看到，“八二宪法”如何从一部草案上升为国家根本法，其“办法”就是由全国人民代表大会“通过”的。而且这个“办法”做出了一个明确的、于当时情境而言也必定是自觉的区分：宪法的通过不同于同时通过的其他议案，不仅在程序上更严格，而且在仪式上也更庄严。在此意义上，我们不仅应关注无记名投票以及三分之二以上多数的程序设定，会上宣读草案全文以及六种文字印成表决票，而且应关注到其中传达出的宪法诞生现场的仪式感以及会议自觉的思虑周全。

（五届五次会议以无记名投票方式通过宪法后，代表们热烈鼓掌）

回到五届人大五次会议，此次会议从11月26日开幕到12月10日闭幕，会期正好半个月，而通过宪法的12月4日基本上位于会期之中。为此次会议揭幕的，是11月26日彭真代表宪法修改委员会所做的草案报告。这份报告以《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》为题，后全文收入《彭真文选》，它以彭真为作者，同时也如报告开篇所述，是“代表宪法修改委员会”而做，且在定稿前也曾分送中央主要领导审阅，在此意义上，对于理解现行宪法，彭真11月26日的长篇报告是一个权威且系统的文献。而在此次会议的半月会期中，12月4日某种意义上只是大会主席团所择定的一个日子，是根据整体议程所安排的一个对宪法草案进行表决的日期，在它没有成为宪法诞生日之前，这个日期本身没有什么特殊意义。而在“八二宪法”于12月4日通过后，五次会议的会期还有接近一周时间，最后在闭幕的12月10日通过了“四个法律案”，其中两个议案《全国人民代表大会组织法》和《国务院组织法》是新法通过，另两个则是对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》若干规定的修改决议。“四个法律案”的说法本身就来自时任全国人大常委会副委员长兼法制委员会主任的习仲勋在12月6日的说明。由此可见，当时全国人大是把这四部法律放在一起理解的。那么，这四部法律在何种意义上是共同的？后两部法律为何在1979年由本届人大二次会议通过后又要作出新的修改？而这四部或新立或修改的法律又同六天前通过的新宪法构成何种关系？当我们重访五届人大五次会议，对其议程作整体的审视时，这些问题也就从历史的材料中浮现出来了。按照习仲勋12月6日的说明，这四个法律案之所以要在新宪法于12月4日通过之后提交全国人大表决，原因可以概括为在新宪法通过后，“需要对同宪法相配合的有关国家机构的几个法律作相应的修改或者重新修订”，而后两部在1979年通过的法律，则是“根据宪法作了一些相应的和必要的修改”，由此可见，不仅是这四部法律构成一个整体，这四部法律也都是“有关国家机构的”故而“同宪法相配合的”，它们此次的修改或重新修订都是“相应的”，也就是同新宪法相配合，必要性就体现在这里。只有重建这种细密的历史叙事，我们才能从历史中发现问题，并且从历史中找到可能的回答，才能打开中国宪法理论的历史视野，本文就是在这种问题意识下所作的一次尝试。

本文关注的焦点是我国现行宪法的诞生——在历史的大事记中，时间是1982年12月4日，地点是首都北京，主体是五届全国人大五次会议，简史的要素已经齐备；然而，如果以上对此次全国人大会议的重访能说明什么，那就是我们不能把“八二宪法”的诞生理解为一个孤立的事件。一部宪法不可能是凭空而出的，它必定有其历史语境；对于我们研究者来说，这也就意味着必须找到能恰当安放其诞生事件的历史语境。本文接下来所要展开叙述的语境，就是五届全国人大从1978年至1982年的历史行程，以其共计五次的会议作为叙述的中心，五届全国人大之于“八二宪法”，作为历史语境当然是顺理成章的，“八二宪法”诞生于这届人大的第五次亦即最后一次会议，而它所取代的“七八宪法”则是由这届人大第一次会议所通过的。这中间发生了什么？同一届全国人大在一头一尾分别通过一部宪法，在共和国法制史上是空前的，后续恐怕也不会再有类似的情形。我们对“八二宪法”的“史前史”追根溯源，就必须以五届人大的历史作为“八二宪法”生成的背景。重新叙述五届全国人大的历史，一方面是把这五年的历史视为一个整体，捕捉一以贯之的时代基调；另一方面剖析若干关键事件，勾勒并在必要时深描它们相互间的复杂关联及其结构形态，当五届人大得到连成一体的展示后，“八二宪法”的诞生就会释放出此前被简史叙述掩盖在历史材料中的意义。在这种整全的历史维度内，原本为法律概念和门类所割裂的视野就重新贯通了，我们不再是孤立地审视“八二宪法”诞生这一件事，也在宪制生成的意义上发现了五届人大任期内所通过的一系列“重要的法律”，它们是“有关国家机构的”，“同宪法相配合的”，而在宪法和国家机构法的相互配合之间，“我国法制建设的基础”得以构建起来。

此前之所以未能意识到五届人大的法制奠基工作，或许在于由其所筑就的“基础”早已成为我国法制大厦的“地基”部分，隐藏于法制大厦的地平面之下了，在此后的改革开放历史阶段，这座法制的大厦不断添砖加瓦，我们的目光也随之聚焦在新的成就之上，而这个奠定于改革开放之初的“基础”层也因为从来不需要提起，而慢慢被我们忘记——尤其是在当年的“设计师”们退出历史舞台之后，这一段经验就从所见变为所闻甚至传闻，对于我们来说，如何把既往的经验形成历史的书写，也是当前中国法学工作者的一项时代任务。当然，历史书写需要找到足以支撑起写作主题的史料。对于本文的研究和写作而言，2012年，在“八二宪法”诞生30周年、同时也是彭真诞辰110周年之际，《彭真年谱》（五卷本）和《彭真传》（四卷本）的出版，事实上为我们研究“八二宪法”起草过程提供了权威的史料，能够一站式地获取如此重要的资料和文献，是我们相对于老一辈宪法学者而言的比较优势。

△《彭真年谱》（五卷本）       △《彭真传》（四卷本） 

概言之，本文所体现并要倡导的是中国宪法研究的“历史转向”，其必要和可能均在于我们距离现行宪法的开端已经有了一段四十年的距离，对于五届全国人大所处的历史时段，我们不再是“只缘身在此山中”了，距离拉开之后，这段过往本身即可以成为历史研究的对象。与此同时，“八二宪法”仍是我们的现行宪法，故而其诞生历史也构成了我们所处当下的一幕“序章”。面对现行宪法即将到来的四十周年这一时刻，这里不仅需要学者的历史自觉，同样要求共和国公民对本国法制史的温情和敬意。在此意义上，本文也是基于官方材料、直面经验而尝试的一次历史书写。

二、开端：五届人大一次会议和二次会议

（彭真作关于七个法律草案的说明）

（叶剑英在五届二次会议上致闭幕词）

三、 中段：五届人大三次会议和四次会议

（一）插曲：全国人大常委会的一个决议

1979年11月29日，五届全国人大常委会在其第十二次会议上通过了一个决议——《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》。这个决议文字不多，向来不受关注，然而在本文所展开的历史语境中却是不可省略的事件，根据这一决议：

用现在的网络语言来说，上面这个决议可以说是典型的“字少事大”。关于它在法制建设历程中的意义，全面的阐释只能留待别处，在此仅就本文主题作出相关概括。根据这一全国人大常委会决议的表述，首先，我国此前并不是没有法律。“无法无天”当时作为一种修辞，主要还是为了表达法制建设的紧迫，“‘文化大革命’前，制定的法律、法令、行政法规，大约有一千五百多件”，只是“文革”的到来在事实上搁置了这些立法。决议关键是最后四个字“继续有效”，由此申明“文革”前经由法定程序所制定的法律，并不因“文革”期间的“休眠”而失效，其效力此前只是暂时被搁置，由此也重建了法制时间在“文革”之前和之后的基本连续。当然，既然需要由全国人大常委会以决议形式来解决“继续有效”的问题，这或许就意味着此前对这个问题本身存在某些争议。进而言之，一般原则是“继续有效”，但还规定了一种例外，即不能同五届人大的各种立法相抵触，这种处理看似是对新法优于旧法的原理的适用，但又不仅如此，因为它明确设立了一个时间点，也就是“五届人大”构成了一个新起点，而不是一般意义上的新优于旧，根据决议所述，甚至五届人大后所制定的下位法律就其效力而言是高于此前的上位法律的，这当然不符合一般法理，但同样又是这样有悖常理的实践体现了更深层的道理，也即以“五届全国人大”为分水岭，一方面确认此前和此后的连续性，另一方面也确认以此宣示立法新时期。

可以想象，1500多件法律的审查，尤其是判断是否与新时期法律相抵触，需要大规模的法律审查整理工作。事实上，整个审查过程一直到1987年11月才告完结，此时已经到了六届全国人大任期即将结束的时候。当时由全国人大常委会法工委形成了一个清理报告，由全国人大常委会批准并形成决定，根据这份报告：

对于本文而言，关键是报告中对清理法律的时间范围是如何表述的，当整个清理工作在1979年开始时，如前所述，是以五届全国人大作为立法历史上的新时期开端，到了这项工作完结时，表述出现了一种微妙的变化，即清理法律的时间范围下限设定在了1978年底，这个时间当然是党的十一届三中全会的会期，在五届人大的时序里，其实是在一次会议之后，二次会议之前，这种微调表明党的十一届三中全会的里程碑意义，同时也意味着五届人大二次会议才是立法新时期的开端，而相应地一年前的一次会议就要隐藏在背景里了。

（二）五届人大三次会议：全面修宪的启动以及修宪所要解决的若干重大问题

1. 全面修宪的启动及其必要

从1980年8月30日至9月10日，五届全国人大三次会议召开。此时彭真受叶剑英委员长之委托，开始主持五届全国人大常委会的日常工作。在这次全国人大会议召开前，一件重要的事不得不提，就是在8月18日的中共中央政治局扩大会议上，邓小平作了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话，最后谈到正在考虑进行若干重大改革，排在第一的就是修改宪法，“中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议”。

邓小平发表这篇重要讲话前后，修宪动议也进入议程。8月30日，五届人大三次会议开幕当日，中共中央向大会主席团提出全面修宪的建议，其中特别提到“第六届全国人民代表大会能够按照修改后的宪法产生和工作”。9月10日，即大会的闭幕日，会议以决议的形式同意了中共中央的修宪建议，由此正式开启此次全面修宪。这次会议在议程设置上沿袭了本届人大前两次会议，决议事项都安排在最后一日闭会前，原本相关或不那么相关的议程在这一日发生了交叠，而与本文主题有关的主要是如下三项：①通过了《国籍法》、《婚姻法》修正案、《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》；②通过了修改宪法第45条的决议；③通过了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》。在人大的立法历史上，这又是意义重大的一天。关于宪法修改，这里要略作说明，第45条的修改是内在于“七八宪法”谱系的，在性质上和上次修宪是一样的，只是仅涉及一条；而同日决议的全面修宪，意味着现行的“七八宪法”本身已经进入倒计时，全面修宪的成果就是要形成一部新的宪法。

为什么要在这时开启全面修宪？这是一个问题。从1975年四届全国人大一次会议开始，每次全国人大开会均涉及宪法修改问题，如前文梳理，1975年四届人大一次会议通过了“七五宪法”，1978年五届人大一次会议通过了“七八宪法”，1979年二次会议修改宪法多条，1980年三次会议一方面修改宪法，另一方面又另起炉灶开启一部新宪法的起草，连续四次全国人大开会，不是通过新宪法，就是对现行宪法进行一定规模的修改，或者启动新宪法的起草工作，如此频繁且剧烈的文本变动，就是当时宪法政治的节奏。所以问题就是，为什么1980年要决定起草一部新的宪法，而不是沿用“七八宪法”并在其基础上不断修补？从叶剑英到彭真，当他们论及全面修宪的必要时，都重点提到党的十一届三中全会，现行宪法虽然是在本届人大任期开始时通过的，但那时还处在“历史转折”之前，所以“七八宪法”虽然不过一两个年头，但却同历史转折后的新现实无法适应了，这种文本和现实的不适应就证明了新宪法的必要。我们可以想见，1979年在二次会议上修改宪法以匹配新法的经过，对于当事人来说，并不是什么隐藏在历史材料中的情节，一切仍历历在目。打个比方，宪法和现实政治的关系，就如同衣服和身体，此时与其年年修补，不如全面量体裁衣，新衣服穿在新身体上才可能合适。这就是全面修宪的逻辑，让宪法作为根本法做一次系统的更新，包容未来可能的各种变革，没有一次系统的版本更新，不断的改革或许就需要不断修宪打补丁，宪法的稳定性在未来也就无从谈起了。

既然是要起草一部新宪法，使之与历史转折后的新现实相适应，那么如同邓小平在谈及修宪时所言：“新的宪法要给人面貌一新的感觉。”在此意义上，从1980年9月开始的“新宪法”草案起草工作，一言以蔽之就是要立新，追求一次系统的更新。对于本文而言，我们在五届人大的历史行程中进行探索，那么在此要追问的就是起草者对宪法文本进行什么更新，若是说“面貌一新”显然意味着某种全覆盖，那么问题就是主要更新在什么地方。也是在这个“系统更新”的问题上，宪法学此前的思考有所偏差，若是把一部宪法的内容主要分为国家机构和基本权利两部分，那么法学研究者在研究我国现行“八二宪法”时毫无疑问是偏重基本权利部分，相对而言，国家机构的研究目前尚在起步阶段。两大部分在宪法学研究上的不均衡，当然也是历史形成的，涉及方方面面的因素，但就本文的视角而言，归根到底还在于我们只看到了最后在1982年12月4日通过的宪法，而很少向前追溯它的起草过程，诸如当年的修宪者在长达两年半的起草过程要解决什么问题，又是如何解决的，这样的问题我们很少去问，也就是说，我们只盯着一个最后的成果，却不关心这个果实是怎么长成的。也正是因此，在阅读现行“八二宪法”时，我们很容易发现它在篇章结构上的一个创新，即自觉地改变了此前三部宪法的篇章顺序，“八二宪法”的起草者把基本权利章提到了前面，成为紧接着序言和总纲之后的“第二章”，国家机构则调整为第三章。这一篇章体例的调整，当然不能说不重要，新宪法在这方面的新面貌毫无疑问表达出了对公民基本权利的认真对待，但在梳理一部宪法草案起草的历史时，对于修宪者而言，重大问题当然是那些难以解决的问题，难以解决当然就意味着存在争议、没有共识，在相关问题上存在多个可能方案，需要政治权威更高的人来拍板。在此意义上，宪法文本形成过程中的重大问题，同宪法实施过程中的解释难题，所指向的条款以及涉及的实体问题未必相同，也就是说，制宪或修宪时的难题，可能到了文本写就之后就不再是一道难题，甚至就不再是一种问题。在此意义上，当我们沿着五届人大的历史行程中去思考“八二宪法”这次系统更新时，我们需要回到草案形成的过程，去看修宪者在起草的情境内所曾面对的“重大问题”。

2. 宪法修改草案形成中的若干重大问题

在此我们选择此次全面修宪过程中的一个关键时间节点，即1981年6月至7月间，此时之所以关键，主要是1981年6月召开了党的十一届六中全会，会上一致通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，同时，此前负责修宪日常工作的胡乔木生病，六中全会于是决定彭真直接抓修宪。按《彭真年谱》记载，7月上旬彭真刚接手修宪工作，即审阅了工作人员汇总的《对修改宪法提出的主要问题和不同意见》等材料。虽然我们目前无法看到这些材料的原文，但根据此时的《彭真年谱》《彭真传》记载，以及王汉斌的回忆，这些材料大致可以相互印证。本文综合可见材料，以《彭真年谱》记录为准据，整理了如下表格：

这是一个有些粗糙的表格。由于我们没有一份权威的原始文件作为体系化的参考，表格内若干问题来自不同文献的整理，也基本上沿用了源出文献的讲法，故而个别问题有所重复，且同为“重大问题”，其重大的层次实际上也有区分，以上表格也未作区分。但对于本文的论述来说，这个表格及其所完成的若干问题整理也足以证明一个判断，那就是“八二宪法”在起草阶段所面临并陆续以某种方式解决的重大问题，基本上集中在国家机构篇。事实上，如《彭真传》的记载，王汉斌在向彭真作了汇报之后，对前一阶段的起草工作概括了三句话：“总纲中的问题难写，权利义务分歧最小，国家机构争论较大。”以上表格可以说是对“国家机构争论较大”的展示。

如彭真对宪法修改草案起草的指示，“先考虑内容，内容定了，再仔细斟酌问题，文要称意，意要称实”。在彭真所区分的实、意和文三个层次中，以上若干重大问题如何解决当然就是“实”，是首先要考虑的“内容”本身，实体内容定了，文字工作其实就是“秘书处”即可以完成的工作。但对于我们来说，“八二宪法”却首先是一种“文字”的存在，距离其起草阶段越久，“八二宪法”体制确立越久，我们越难以发掘出其文本背后的“意”和“实”。仅以表格内所列问题为例，有些问题是最终在宪法文本上留下痕迹的，比如是否要设国家主席，也即是否恢复“五四宪法”中的国家主席职位，后来回答是肯定的，所以我们现在在宪法文本中可以找到对应条款，“八二宪法”第三章第二节就是对国家主席的规范；还有些问题实际上是在宪法文本上没有留下痕迹的，若是不去翻看宪法起草的历史，我们无法从宪法文本中拷问出问题曾经的存在，比如“八二宪法”最终确认了全国人大实行一院制，对我们来说，只看宪法文本的定案，就不可能知道这里曾前置着一个选择题；当然还有一类问题，宪法起草者最终认为这些不构成宪法层面的问题，不需要在起草宪法时予以回答，比如全国人大专门委员会的问题。我们在此复盘这些问题，是要从“八二宪法”的文本层出发，进行某种历史纵深的挖掘。文本层如对全国人大和国家主席的规定，对于我们当然意味着“八二宪法”所确立的国家根本制度，是“从来不需要想起，永远也不会忘记”的宪制存在，但只要我们在历史维度内作纵向的挖掘，则这些构成我们政治生活的天经地义，只能说是在“八二宪法”传统内的经义，它们并非从来如此。它们之所以形成现行宪法中的模样，是在宪法起草过程中权威人士对相应问题作了如此的回答。

简而言之，在“八二宪法”许多条款背后，尤其是“国家机构”章内的条款，都曾存在着一个“问题”，条款之所以作如是的规定，是因为前置对相应问题的如此回答。在研究具体的宪法条款时，从起草史料中尝试找到相关的“问题”，某种程度上构成了理解“八二宪法”的一种新视角。而当“八二宪法”国家机构章节条款所前置的若干问题得到复盘后，“八二宪法”是如何通过权力配置创制出新的国家机构模式，就不再只是教科书上一句人云亦云的宪法学原理，而是此次全面修宪在国家政治生活中的关键意义所在。如彭真在修宪报告中所言，草案对国家机构作了许多重要的新规定，列在首位就是“加强人民代表大会制度。将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织”，这段表述现在读起来似乎只是人大制度的常识，但在历史的语境内，它是“八二宪法”所进行的重大宪制创新。我们可以对比“七八宪法”和“八二宪法”列举全国人大常委会职权的条款，“七八宪法”的第25条共列举职权13项，而“八二宪法”相应的第67条一共列举了21项职权（本条也是整部宪法中字数最多的一条），而在诸项新职权中，根据“八二宪法”所产生的全国人大常委会有权制定和修改法律，相对于此前只有全国人大才有立法权的宪法秩序，求变求新的意义是怎么强调都不过分的。在此意义上，五届人大通过全面修宪创制了一个加强版的新人大制度，而根据新宪法所产生的六届全国人大既保持了人大制度的连续性，同时又是新立法时代的新人大。归根到底，由五届人大三次会议所启动的全面修宪就是在为新时期的政治规定一种新的“软件”，为国家机构的组成以及运转方式提供一套新的操作程序及其代码。

（三）五届人大四次会议

在五届全国人大期间，人大会议如当时“七八宪法”第21条的规定，做到了“每年举行一次”，但会期尚且没有固定。1981年的四次会议就是在年底召开的，11月30日开幕，12月13日闭幕。在12月13日的闭幕会上，大会通过了《经济合同法》《外国企业所得税法》两部法律，原则上批准了《民事诉讼法（草案）》，授权经全国人大常委会修改后公布试行。在1980年的三次会议结束后，彭真就强调过“立法工作的重点要转向经济立法”，而在四次会议前的两个月，彭真在法制委员会全体会议上的讲话又一次强调，“现在法律还不完备，特别是经济方面的法律要求最迫切，”四次会议上的三部法律都可以说是经济立法方面的成果。

而在此次会议上，还有一项议程涉及当时正在起草的宪法修改草案。原本按照1980年三次会议所通过的修宪决议，“新宪法”草案要在1981年的四次会议上提交大会审议，但修宪的进度显然未如预期。在12月1日的全体会议上，彭真代表全国人大常委会提出了推迟修宪完成期限的建议，延期到1982年的五次会议；在12月13日的闭幕会上，会议也通过了推迟审议宪法修改草案期限的决议，正是这次延期，我们才有了现行的“八二”宪法。

四、尾声：五届人大五次会议

（一）第五次会议

梳理到此，就到了五届全国人大第五次会议，也回到本文开篇的场景。如前所述，五次会议的会期从1982年11月26日开始，结束于12月10日。11月26日开幕日，彭真就宪法修改草案作报告；12月4日，新宪法通过；12月6日，习仲勋作《关于四个法律案的说明》；12月10日，四个法律案提交会议表决并获得通过，这四部法律依序分别是《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，前两部属于新法重订，后两部则是对1979年二次会议上通过的两部法律的修改。按照这个会议议程的大事记，一个问题是摆在这里的：为什么新宪法的通过安排在了12月4日这个位于中间的日期？按照我们对五届人大全部五次会议的议程梳理，除了这一次对宪法修改草案进行表决设定在会议中程，其余凡是涉及宪法修改和新法通过或法律修改的，均安排在会议闭幕日，这一次“破例”除了因为是“宪法”，是否还存在其他原因？在此，我们回到习仲勋在12月6日《关于四个法律案的说明》，可以发现一个程序上的考虑，即只有新宪法在先通过，才能把四个法律议案提上会议的议程。从新宪法到四部新法之间，存在着有机的连带联系。

（11月26日，彭真作关于宪法修改草案的报告；12月6日，习仲勋作关于四个法律案的说明） 

开篇引出这个问题时，关键在于习仲勋的“说明”，如他所言，刚通过的宪法“对国家机构作了一系列新的重要规定”——“因此，需要对同宪法相配合的有关国家机构的几个法律作相应的修改或重新修订”。简言之，两者之间存在某种因果的连动关系，宪法作了新的规定，则相应的国家机构法要与之配合而作相应的修改。行文至此，在五届人大的整体视野内，我们就可以把这种“配合”关系讲清楚了。首先是重新修订的两部法律，分别是《全国人民代表大会组织法》和《国务院组织法》，这两部组织法实际上就是对新宪法相应章节的一种实施立法，在此意义上，如果不是新宪法领先一步得到通过，则新立法中的有些条款以及概念就是无源之水了。比如全国人大组织法中凡是提到国家主席的条款或者规范全国人大常委会立法的条款，在新宪法通过之前，就是不知所谓的规范；而国务院组织法只有11条，其第1条即宣告“根据中华人民共和国宪法有关国务院的规定，制定本组织法”，那么在12月4日之后的语境内，这一条中所说的“宪法”当然就是刚通过的“八二宪法”。至于后两部法律案，之所以要对1979年刚通过的“新法”进行若干规定的修改，习仲勋在说明中也说得非常清楚，此次修改是“根据宪法作了一些相应的和必要的修改”，而且“为了保持法律的稳定性，可改可不改的都没有改”。什么叫“相应的和必要的修改”呢，两部法律在修改决议时的第1条都涉及名称之变，即原来条文中的“人民公社”改称“乡、民族乡”、“人民公社管理委员会”改为“乡、民族乡人民政府”，这事实上都是配合新宪法“政社分开”而对地方组织法和人大选举法而作的修改。在时间的序列上，这四部法律的重新修订或者修改不能早来，若早于新宪法通过则没有意义，同时也不能迟来，若无法在此次会议上通过，也会导致相关规定与新宪法的抵触。这中间的关系，对于我们后来的研究者多少显得复杂难辨，但事实上对于历史当事人来说，却可以说是条分缕析的。按照《彭真年谱》记载，早在1981年7月彭真开始直接负责修宪时，他在听取汇报并研究问题后就指出：“宪法修改后，全国人大组织法、国务院组织法等几部法律应抓紧制定。”由此可见，在历史当事人的视野里，宪法和各个国家机构的组织法原本就是相互配合的。

在梳理了五届人大全部五次会议的历史行程之后，本文再用如下表格对这五年进行一个总结式的概括：

（二）六届全国人大：新的开端

1983年6月6日开幕的六届全国人大第一次会议，是根据“八二宪法”以及相配套的组织法和选举法而召开的“新人大”，这一点其实在最初中共中央提交给全国人大的修宪建议中也曾提及，当新宪法通过后，“第六届全国人民代表大会能够按照修改后的宪法产生和工作”。彭真在6月6日的六届全国人大第一次会议开幕词中也说到，“第五届全国人民代表大会的历史贡献，将作为光荣的一页载入我国史册”，“第六届全国人民代表大会，是按照新宪法选举产生的首届代表大会”，这个定位表达出了历史行动者高度的自觉，现在开幕的全国人大会议，在继往的意义上是共和国历史上的“第六届”，而在开来的意义则是新宪法秩序内的“首届”。我国社会法制建设的历史在此时刻又翻开了新的一页。

本文到此为止所作的工作，也就是回到历史，通过史料书写出五届全国人大这“光荣的一页”。对于以彭真为代表的五届人大领导，通过他们的文选、年谱和传记，我们可以听其言、观其行，经由某些关键的历史片段走进他们的思想世界，必要的时候，我们甚至必须设想自己也身处他们所在的历史场景，在某种总括视野下对他们的认知作具体判断。当然，历史行动者到底是怎么想的，终究是一个必须要小心求证的问题。就本文前述的“历史一页”而言，五届人大以“八二宪法”以及相配合的一系列国家机构立法，创制了某种可称为八二宪制的法政秩序，其中若干关键立法当然都是载入史册的成就。在我们尝试着将这一页历史理论化，要对历史进行某种说法并赋予其意义时，证据千万种，但最有证明力的证据是历史当事人距离现场最近的自我说明，也就是说，如果我们能找到行动主体对其行为意义的自觉阐释，那么所有的论述某种意义上也构成了一个自洽的闭环。在第六届全国人大第一次会议上，彭真在6月18日当选为六届全国人大常委会委员长，三日后，在6月21日的闭幕会上，彭真作为新当选的委员长发表了讲话，在谈到本届人大常委会将依据新宪法行使更多的职权，要加强立法工作时，彭真对刚刚过去的五届人大立法有一个自觉的评价：“除宪法外，上届人大和它的常委会还通过了一批重要的法律，包括刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法（试行）和关于国家机构的几个组织法等基本法律。宪法和这些基本法律是我国法制建设的基础。”脱离语境去解读，这句话似乎只是一句常见的官话；但在本文所叙述的“一页历史”中，彭真的这句话却来得正是时候，包括本文标题《奠定“法制建设的基础”》，原典出处也在这里；作为亲历者，其每个字都是言之有物的，对于讲出这番话的领导人来说，过去、当下和未来似乎在这一时刻交汇在一起，既往历历在目，新的一章又要开启。

五、中国宪法研究的历史转向

本文讲述的是五届全国人大的故事。五届人大任期五年，按照其第一次会议所通过的“七八宪法”的要求，“会议每年举行一次”，一共开了五次会议，而我们现行“八二宪法”的通过，只是发生在最后一次会议上的一个议程，在此意义上，我们不能认为五届人大的全部意义就在于通过了现行宪法，此前简明的历史叙述不仅未能实事求是地对待五届人大，也相应地把“八二宪法”所包含的宪制改革隐藏在故纸堆之中。本文把五届全国人大作为一个整体来对待，由此打开位于“八二宪法”之前的历史纵深，借用前引彭真对于起草法律在实、意、文三个层次的区分，本文要把五届人大所制定“除宪法外”的若干基本法律也带回历史的视野，同时不是用概念之墙隔离宪法和除宪法外的法律，而是在一段具体的历史行程中把它们打通，“混为一谈”。五届人大作为一个整体，指引其行动的绝不是哪一本写满法学原理的教科书，而是在“人心思法”的历史时期，解决有法可依的现实问题。“八二宪法”当然是五届人大立法群中的“旗舰”，但也不能忘记与之配合甚至在实践中相互塑造的若干国家机构法，无论是1979年七部法律和修改“七八宪法”的关系，还是1982年新宪法通过和四部法律修改之间的关系，在五届人大的整体视野内，历史就像一张无边无际的网，秩序正待形成，各种力量交错而至，诸多工作互相成就，历史中的“一页”包含着我们重返现场才能理解的复杂和混沌。对此，本文尝试着松动简史加概论的叙述模式，让历史不再凝固，而是流动起来，由此释放出五届人大以及“八二宪法”的宪制意义。

如何理解五届人大在宪制上的立新变革？我们要摆脱习以为常的心态，历史的力量就在于让我们认识到事情并非从来如此，也没有多少理当这样。国家主席制度、全国人大常委会组织和职权扩展、地方乃至包括“一些较大的市”的立法权，相当一部分我们感觉从来如此的宪制，追根溯源都来自五届全国人大在其任期内对某些重大问题的回答。站在六届全国人大的开端，彭真讲“宪法和这些基本法律是我国法制建设的基础”，没有人比他更清楚，五届人大在过去四年是如何创制此时此刻的新宪制的，虽然两届全国人大因他的领导而贯通在一起，其间也有基本的制度延续，但正因为五届人大的创制，六届全国人大有了不一样的操作程序。简言之，处在历史转折的阶段，五届人大通过“八二宪法”以及相关基本法律奠定了我国法制建设的基础，开启了改革开放新时期的法政秩序。

如开篇所述，本文尝试并倡导中国宪法学研究的“历史转向”，同时试验一种扎根中国大地、以我们所经历的法制实践为素材的历史写作。对于本文写作来说，五届人大的“一页历史”之所以可以复现，可以为我们所理解，舍史料之外就别无他途。从彭真的文选、年谱到传记，还有各种相关的文献汇编和当事人访谈，研究者摆满各种材料的书架，就是我们穿越回去历史现场的通道。但遗憾的是，法学研究者往往习惯于简明的历史和扼要的结论，相比之下，来自历史现场的材料在质地上更坚硬，颗粒感更粗，第一手材料尚且未经学者加工，需要研究者自己去咀嚼。很多时候，这些坚硬的材料并不那么好消化，但也正是在反复咀嚼的过程中，新的东西才能研磨出来。1981年5月，彭真在民法座谈会上的讲话中曾指出：“如果说什么是民法的母亲的话，就法律体系本身来说是宪法，但归根到底，还是中国的实际是母亲，九百六十万平方公里的十亿人民是母亲。研究问题、立法，不能割断历史。”彭真这里所说的，是在立法工作中不能割断历史；那么，当我们研究中国的法制问题时，就更不能割断历史了，不仅要转向历史，还要用历史的方法去对待历史，在历史中打开中国法学研究的祖国大地。

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《地方立法研究》2021年第6期（五周年特刊）目录与摘要 

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